常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程

一、项目情况

（一）项目概况

 1.项目背景

幼儿教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。城乡各类幼儿园都应从实际出发，因地制宜地实施素质教育，为幼儿一生的发展打好基础。

党的十七大、十八大、十九大、二十大以及国家“十四五”规划，多次强调优先发展教育事业，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出要建设现代化教育强省，不断完善高质量教育体系，推动基础教育优质均衡发展。实施学前教育行动计划，多渠道增加普惠性学前教育资源供给，积极建设公办幼儿园，鼓励社会力量兴办普惠性幼儿园，提升幼儿园保教质量，学前教育毛入园率超过90%。

为了全面提升办学条件，加强学校软硬件建设，不断提升教育现代化水平，在《武进区教育“强弱项 补短板”三年行动方案（2021-2023年）》指导下，2021年5月6日常州市武进区发展和改革局《关于常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程项目建议书的批复》（武发改复 【2021】78号）对常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程项目的请示做出批复，同意常州市武进区前黄镇人民政府实施该项目。

 2.主要内容

项目位于前黄镇前黄西街以南，前黄浜以北，府东街以西，永胜河以东。项目规划用地面积12493平方米，总建筑面积8625平方米，其中地上建筑面积8330平方米，地下建筑面积295平方米。项目主要建设1栋地上3层，地下1层的综合楼及1栋门卫，配套建设室外活动场地、环境绿化、道路及水电气等相关配套设施。

 3.实施方式

常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程计划开工时间为2022年8月，计划竣工时间为2023年底，项目实施单位为常州市武进区前黄镇人民政府，建设单位为中亿丰建设集团股份有限公司，项目选址位于常州市武进区前黄镇，位于前黄镇前黄西街以南，前黄浜以北，府东街以西，永胜河以东。项目为新建15班的幼儿园，每班30名学生。项目规划用地面积12493平方米，总建筑面积8625平方米，其中地上建筑面积8330平方米，地下建筑面积295平方米。项目主要建设1栋地上3层，地下1层的综合楼及1栋门卫。主要解决前黄镇适龄儿童上学问题，同步实施环境绿化及室外水、电、气等综合配套设施。主体工程实际开工时间为2022年10月8日，截至2022年12月，北区屋面混凝土浇筑完成；南区屋面施工。

  4.资金投入和使用情况

（1）资金投入情况

2022年度常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程专项债额度总计2,000.00万元，已于2022年7月13日全额拨付至常州市武进区前黄镇项目专户（以下简称“专户”）。截至2022年12月31日，专户账面累计到位金额2,000.00万元，均为专项债资金2,000.00万元。

（2）资金使用情况

截至2022年12月31日，专户账面累计支出1,789.20万元，账面结余210.80万元，资金支出率89.46%。支出汇总详见下表：

表1：常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程支出汇总表

单位：万元

（二）绩效目标

 1.项目总体目标

为前黄镇配套一所拥有优质教育资源的幼儿园，为周边居民子女提供较为便利的教育资源，保障其接受学前教育的平等权利，满足其就近入学的愿望。项目建成后可以解决约450名适龄儿童的入学问题，有效改善区内适龄儿童的受教育情况，推动当地教育事业的蓬勃发展。

 2.阶段性目标

按照项目申报内容、可行性研究报告及项目实施方案，完成债券资金支付进度要求，确保项目按序时进度保质保量完成。阶段性绩效目标主要内容见下表：

表2：常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程阶段性绩效目标

二、评价情况

（一）项目特点分析

专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则，又要立足项目特点，本次评价重点关注以下几个方面：

1.偿债能力。确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益，保证偿债来源的真实有效。常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程专项债是地方政府为了优化教育资源布局、提升城市学龄前服务，以项目对应纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债券。未来偿债资金来源主要为保育教育费流入。

2.发债规模、期限与项目收益的平衡。专项债券发行应实行“封闭式”运行管理，注重债券与项目的匹配度，包括期限、利率、项目现金流、还本的可能等。从发债规模上看，应关注融资规模与项目全生命周期预期收益的匹配，降低资金混同风险。从期限上看，应关注专项债券期限与项目期限相匹配，防范期限错配风险。

3.举债成本。专项债券资金使用具有有偿性，不同于一般的财政资金，涉及债务资金的发行、交易、偿还、监管等全过程，更需要关注举债的成本和融资必要性。例如，由于项目进展缓慢，造成债券资金闲置、利息成本相对上升。

4.关注债券资金的支出属性。地方政府发行专项债券是对未来地方财力的透支，应关注与财政可持续发展能力匹配问题，专项债券属于公益性资本支出，很多项目回报期为10年、20年甚至更长时间，需要立足项目的全生命周期进行绩效评价。

（二）评价思路方法

1.评价思路

与一般预算支出项目的绩效评价不同，对专项债券资金项目需要立足项目的全生命周期进行绩效评价，因此，指标设计将按照专项债券项目全生命周期分阶段设置进行评价。

（1）关注决策立项情况。通过设立立项依据充分性、立项程序规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性以及额度申报科学性指标，考察项目立项依据充分性，以及目标设定、资金落实及额度申报科学性等事项。

（2）关注组织管理情况。一是通过设置资金到位率、预算执行率、资金使用合规性以及债券偿债执行率指标，关注债券利息偿还计划执行情况、债券资金按规定用途使用情况、资金拨付和支出进度与项目建设进度匹配情况等。二是通过设置管理制度健全性、制度执行有效性、政府采购规范度、合同执行规范性以及项目监管及落实整改情况指标，关注项目单位制度建立及执行情况，政府采购制度执行情况，项目监管及整改情况等。

（3）关注产出情况。通过设置项目内容执行情况、工程设计主要标准执行情况、信息披露规范性以及项目完成进度等指标，重点关注项目建设进度、建设质量是否与计划一致，是否按照《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）等文件要求及时披露相关信息。披露时间要求：地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划；披露内容要求：地方财政部门应充分披露对应项目详细情况、项目收益和融资平衡方案、第三方评估意见等；信用评级：信用评级机构应当规范开展地方债信用评级，不断完善信用评级指标体系，并对外披露。

（4）关注项目效益情况。通过设置绿色建筑应用、地方政府债券配套政策建设水平以及地方政府债务的负债（杠杆）率指标，重点关注项目智能、绿色建筑、环境保护、海绵城市等专项设计应用情况、在项目设计和实施过程中，BIM（建筑信息模型）技术应用情况等。

 2.评价原则和方法

本次绩效评价秉承科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明等原则，按照决策、过程、产出和效益的绩效评价逻辑框架，突出问题导向。采用比较法、因素分析法进行科学合理的绩效评价，力争全面完整地反映专项债券资金成效，并总结得失，为地方政府专项债的发行与管理、提升专项债资金使用效益提供科学合理的参考意见；指标设计上定性与定量相结合，优先定量。

 3.评价依据

（1）财政部《关于印发<地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案>》（财预〔2021〕10号）；

（2）《省委办公厅省政府办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（苏办厅字〔2019〕24号）；

（3）《转发财政部关于印发<地方政府专项债券项目资金绩效管理办法>的通知》（苏财办〔2021〕46号）；

（4）《区发展和改革局关于常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程项目建议书的批复》（武发改复〔2021〕78号）；

（5）《区发展和改革局关于常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程可行性研究报告的批复》（武发改复〔2021〕242号）；

（6）《区发展和改革局关于常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程初步设计及概算的批复》（武发改复〔2022〕92号）；

（7）《区政府办公室关于印发常州市武进区区级预算绩效管理办法（试行）的通知》（武政办发〔2018〕157号）；

（8）《中华人民共和国预算法》；

（9）《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年修订）；

（10）《江苏省省级财政专项资金管理办法》（省政府令第138 号）；

（11）《财政部关于印发<地方政府专项债券项目资金绩效管理办法>的通知》（财预〔2021〕61号）。

4.评价指标体系

对照相关文件关于地方政府专项债券资金管理要求，结合常州市武进区前黄中心幼儿园建设项目实际情况，项目组对城镇专项债发行、管理使用、项目实施等情况进行全面评价，并据此制订了相对完整的专项债券绩效评价指标体系。围绕融资与项目收益平衡、债券支持项目投入与产出、偿债能力等三个重点，贯穿债券资金债券发行、管理使用、项目实施等环节，从项目过程、产出、效益、满意度等4个维度设计评价指标，详见附件1：《江苏省政府专项债券项目资金绩效年度自评价情况表》。

（三）评价工作情况

1.前期准备阶段

本阶段的主要工作内容包括，组建绩效评价工作组，采用文献索引、听取项目单位情况介绍、检查相关资料、实地查看项目实施情况等方式对项目进行深入调研，了解项目背景、政策依据、基本概况、投入、实施管理、产出、效果等方面的信息，形成绩效评价总体思路，并确定绩效评价的基本方法。同时，项目组根据调研结果梳理了项目绩效目标。

 2.组织实施阶段

（1）研发指标体系

项目组人员调研后，初步设计绩效评价指标体系、访谈提纲等。从项目过程、产出、效益和满意度等4个方面研发设计绩效评价指标体系。

（2）现场数据采集

数据采集单位主要包括武进区财政局、前黄人民政府及中亿丰建设集团股份有限公司，采集的数据涵盖专项债券的发行、管理情况，债务资金拨付、到位、支出情况，常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程项目完成情况等。采集方式包括核查账务、合同等资料，掌握资金拨付和使用情况、实地查看项目实施情况等，了解项目建设进度及存在的问题。

3.综合评价阶段

根据现场核查情况，依据制定的评价标准进行了评价指标打分，以定量和定性相结合的评价方法，撰写专项债券绩效评价报告初稿，充分征求相关单位意见后，最后出具绩效自评价报告正式稿并予以公示。

（四）绩效评价结论

依据确定的绩效评价指标体系、评价标准和评分规则，采集和确认评价基础数据，采用分类评价方式，从过程、产出、效益和满意度等方面进行综合评价和量化打分。经评价，2022年度常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程专项债项目绩效评分为89.74分，

绩效等级为“良”(详见六、相关信息:绩效评价评分表）。

 三、项目绩效

（一）深化教育改革观念，完善教育资源配置

原前黄镇中心幼儿园由于建成年限较久，园区内基础设施陈旧，且园区目前仅有9个班级，幼儿园能容纳学生人数有限，新小区建成后无法满足幼儿入学条件，因此幼儿园教育水平无法得到更好的提升，在新小区附近地区进行选址、新建一个幼儿园成为迫切需要。

新建幼儿园，提升周边教育配套设施的举措是缩小社会差距、促进教育公平、构建和谐社会的客观需要；是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的客观需要；有助于促进幼儿教育跨越式发展，促进幼儿身心全面健康发展，促进社会经济和谐发展，普及义务教育，提高国民整体素质。

（二）坚持绿色环保理念，项目建设有序开展

常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程于2022年10月正式开工，截至核查日，北区一层砌墙50%，南区屋面结平施工。以绿色建材设计使用率90%以上为设计目标，在建设过程中全面推广使用各类绿色建材，为促进绿色建筑品质提升赋能。项目采用绿色预拌混凝土、绿色预拌砂浆，打造更加低碳环保的建筑主体结构；防水材料及卫生洁具均使用绿色建材，达到节水等级二级要求；建筑外墙保温材料采用石墨复合保温板，实现良好的节能降耗效果。施工过程中，项目依托装配式建筑技术，引入标准化程度较高的蒸压轻质加气混凝土条板、轻钢龙骨内隔墙等多种预制构件，进一步提高施工装配率，实现绿色施工，营造健康舒适的教育环境。

（三）探索融资新路径，为同类项目提供借鉴

探索学前教育融资新路径，各个环节的具体流程基本规范。首先，拓宽融资渠道，专项债券融资成本相对较低，形式简单灵活，能够缓解地方政府短期财政压力；其次，项目收益与融资成本能够自求平衡，在确保项目顺利推进的同时，减轻政府财政负担；最后，专项债券资金的“借、用、管、还”各个环节，流程基本规范，过程材料齐全完备，资金使用及管理严格遵照各项政策要求，利息偿还及时足额。

（四）工程款项支出及时，产出数量质量达标

一是工程款项支出及时，确保财政资金效益。幼儿园改造工程项目的工程款项按项目整体推进进度支付，工程款项部分安排预算共计2,000.00万元，实际支出共计1,789.20万元，预算执行率达89.46%。

二是产出数量和产出质量全部达标，提供良好的园区环境。一方面，前黄中心幼儿园目前已按照各施工合同施工中，总面积达8625平方米，与合同要求一致，园林景观、电气、给排水等配套工程也全部落实完成。另一方面，截至评价期间，前黄中心幼儿园已完成北区一层砌墙50%，南区屋面结平施工，工程质量符合相关要求。

 四、存在问题

（一）部分目标难以精准衡量，绩效监控力度还不够

经过多年的实施，本项目绩效目标体系已趋向成熟，大部分指标及目标值设定较为合理、科学，但仍有提升优化空间。主要体现在:一是个别指标过于宽泛，难以量化衡量；二是部分指标虽设定可量化的目标值，但实施过程中缺少系统性、全面性的数据统计，导致目标完成情况难以精准评估；三是未能根据预算调整及时、同步对绩效目标作出调整。

（二）项目收益难以准确估计，债券还款情况不清晰

对于项目的预期收益以及未来的不确定性无法实际进行评测，鉴于目前项目正在建设初期，所以在经济效益以及评估收益合理性进行扣分，目前按照评估单位出具的评估报告中反映，幼儿教育的建设带来的收益是立竿见影的。但一切的结论需要等到实际建成投入运营后才能给出答案。

 五、有关建议

（一）进一步优化绩效目标，并加大跟踪监控力度

应从激励约束维度出发，进一步优化绩效目标。目标值应综合考虑近几年的完成情况、考核要求等设计，不宜过于保守。指标应结合项目内容清晰表述，力求可量化衡量。

绩效目标体系形成后，应加大跟踪监控力度，针对目标完成情况做好数据统计，涉及基层单位的，应在年初布置好填报要求。当出现重大政策调整、客观因素导致预算内容发生变化、原定项目难以实施等情况时，应及时同步优化、调整绩效目标，并办理相关申请调整的手续，以提高绩效目标与资金投入的匹配度、适用性，更好地反映项目成效。

（二）加快工程进度，聚拢周边学龄前幼儿资源

对于收益无法实际进行测算的情况，前黄镇决定提高工作效率，确保工程质量的同时加快工程进度，保证早日投入运营，并测算实际收益。

 六、相关信息

（一）绩效评价评分表

详见江苏省政府专项债券项目资金绩效年度自评价情况表。

（二）绩效分析

根据本次绩效评价内容，绩效评价项目组重点从 “过程”“产出”“效益”及 “满意度”4个维度展开绩效分析。

1.过程

（1）资金管理

①资金到位率

常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程2022年度申请城镇专项债额度为2,000.00万元，实际拨付债券资金2,000.00万元，资金到位率100%。权重分3分，实际得分3分。

②预算执行率

截至2022年12月31日，专户账面累计到位金额2,000.00万元，均为专项债资金，专户账面累计支出1,789.20万元（均为专项债支出），账面结余210.80万元，专项债资金支出率89.46%。权重分6分，实际得分4.74分。

③资金使用合规性

经数据采集和现场核查，前黄镇政府使用专户对常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程项目专项资金进行管理，中亿丰建设集团股份有限公司对项目进行专账核算，前黄镇政府对中亿丰建设集团股份有限公司请款申请及相关附件进行审批后拨款，资金使用合规。权重分4分，实际得分4分。

④债券偿债执行率

项目专项债按期及时付息，无利息拖欠情况，债券偿债执行率100%。权重分4分，实际得分4分。

⑤收入预测合理性

公证天业会计师事务所出具的《2022年第六批江苏省政府债券(乡村振兴专项债券)之常州市本级项目财务评估报告》（苏公C[2022]E70号）对2022年江苏省常州市乡村振兴项目募集资金投资项目收益与融资自求平衡情况进行评估，收入预测合理，但由于目前生育率下降，实际竣工投入产生的收益具有重大不确定性，使用权重分4分，实际得分2分。

⑥预期收益匹配度

公证天业会计师事务所出具的《2022年第六批江苏省政府债券(乡村振兴专项债券)之常州市本级项目财务评估报告》（苏公C[2022]E70号）对项目收益和现金流入覆盖还本付息情况进行预测分析，债券存续期内项目预计净收益6,050.00万元，融资本息合计5,156.00万元，本息覆盖倍数1.17，项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配，但由于目前生育率下降，实际竣工投入产生的收益具有重大不确定性，权重分4分，实际得分2分。

（2）组织实施

①管理制度健全性

建设单位及施工单位的财务和业务管理制度基本健全，管理制度覆盖项目资金使用管理、运行维护管理、合同管理等环节。权重分3分，实际得分3分。

②制度执行有效性

经数据采集和现场核查，目前所有程序均按照镇政府制定的项目管理制度执行，项目实施符合相关管理规定。权重分3分，实际得分3分。

③政府采购规范度

经数据采集和现场核查，各环节政府采购基本符合规范。权重分4分，实际得分4分。

④合同执行规范性

经数据采集和现场核查，各分项合同执行基本规范。权重分4分，实际得分4分。

⑤项目偿债计划可行性

公证天业会计师事务所出具的《2022年第六批江苏省政府债券(乡村振兴专项债券)之常州市本级项目财务评估报告》（苏公C[2022]E70号）对项目收益和现金流入覆盖还本付息情况进行预测分析，但应急安排未明确。权重分4分，实际得分2分。

 2.产出

（1）数量指标

①项目内容执行情况

经数据采集和现场核查，项目已按照初步设计及概算批复要求落实项目建设。权重分4分，实际得分4分。

②工程设计主要标准执行情况

经数据采集和现场核查，项目基本按照初步设计及概算批复要求落实项工程设计标准。权重分4分，实际得分4分。

③专项债融资成本节约度

经数据采集和现场核查，项目不存在用地、环评、立项“中梗阻”。权重分4分，实际得分4分。

④成本节约度

经数据采集和现场核查，项目不存在实际签约酬金高于概算金额。成本节约度权重分4分，实际得分4分。

（2）质量指标

①安全管理情况

施工单位通过安全文明施工管理制度对施工安全情况进行管理。权重分3分，实际得分3分。

②验收质量达标率

项目已完工部分质量达标率100%。权重4分，实际得分4分。

③信息披露规范性

项目详细情况、项目收益和融资平衡方案、第三方评估意见、上一年度全年实际收益及项目最新预期收益等信息均按规定进行披露。权重分4分，实际得分4分。

（3）时效指标

①竣工（年内进度）及时率

根据项目单位填报的《江苏省政府专项债券项目事前绩效评估申报表》明确，常州市武进区前黄中心幼儿园新建工程预计完成时间为2023年底，根据江苏信和工程建设管理房地产评估有限公司编制的《可研》第九章项目建设工期、实施进度及招标明确，项目预计竣工交付使用时间为2023年底。评价发现，目前项目总体与工程施工总承包总进度计划保持一致，预计项目试运行为2023年底、交付时间为2023年底。项目实际建设进度与计划进度基本吻合。权重分3分，实际得分3分。

（4）成本指标

①工程成本控制情况

经数据采集和现场核查，项目不存在执行金额高于概算金额。工程成本控制情况权重分4分，实际得分4分。

②政府采购率

经数据采集和现场核查，目前所有采购均通过政府采购，政府采购率100%。权重分3分，实际得分3分。

 3.效益

（1）经济效益

根据可行性研究报告及周边地区调查情况，项目建成后可增加保育费收入，但由于近几年生育率持续走低，所带来的经济效益预计低于立项申报时的估算。权重分3分，实际得分2分。

（2）社会效益

根据可行性研究报告及周边地区调查情况，项目建成后可缓解周边小区适龄儿童学前教育压力，但由于近几年生育率持续走低，所带来的经济效益预计低于立项申报时的估算。权重分3分，实际得分2分。

（3）生态效益

项目以绿色建材设计使用率90%以上为设计目标，在建设过程中全面推广使用各类绿色建材，为促进绿色建筑品质提升赋能。项目采用绿色预拌混凝土打造更加低碳环保的建筑主体结构；防水材料及卫生洁具均使用绿色建材；建筑外墙保温材料采用石墨复合保温板，实现良好的节能降耗效果。

施工过程中，项目依托装配式建筑技术，引入标准化程度较高的蒸压轻质加气混凝土条板、轻钢龙骨内隔墙等多种预制构件，进一步提高施工装配率，实现绿色施工。权重分3分，实际得分3分。

（4）可持续影响

根据可行性研究报告及周边地区调查情况，项目响应国家、省及市号召，建设现代化教育强省，不断完善高质量教育体系，推动基础教育优质均衡发展。实施学前教育行动计划，多渠道增加普惠性学前教育资源供给，积极建设公办幼儿园，鼓励社会力量兴办普惠性幼儿园，提升幼儿园保教质量，学前教育毛入园率超过90%。权重分3分，实际得分3分。

 4.满意度

（1）工作人员满意度

项目的建设过程将会给包括设计院、施工、监理等单位提供许多工作机会，并会带动部分相关生产企业的发展，本项目的建设对拉动内需作出一定贡献，也对维护社会稳定起到积极的作用。权重分4分，实际得分4分。

（2）学前儿童监护人满意度

本项目的建设为前黄镇配套了一所拥有优质教育资源的幼儿园，为周边居民子女提供较为便利的教育资源，保障了其接受学前教育的平等权利，满足其就近入学的愿望。项目建成后可以解决约450名适龄儿童的入学问题，有效改善区内适龄儿童的受教育情况，推动当地教育事业的蓬勃发展。权重分4分，实际得分4分。