巩固完善基本药物制度和基层运行新机制是“十二五”时期深化医药卫生体制改革的重点任务。医改实施4年来，我区以建立基本药物制度为抓手，同步推进基层医疗卫生机构综合改革，初步构建了维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制，基本医疗卫生服务的公平性、可及性得到显著提升。为进一步深化改革，完善制度，扩大成果，根据《市政府办公室关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（常政办发〔2013〕129号）精神，结合我区实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

深入贯彻《省政府关于“十二五”时期深化医药卫生体制改革的实施意见》（苏政发〔2012〕90号）和《市政府办公室关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（常政办发〔2013〕129号），按照“保基本、强基层、建机制”的要求，进一步完善政策体系，健全长效机制，着力解决基层医改面临的新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，确保基层医疗卫生机构新机制持续健康运行；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。

二、主要任务

（一）加强基本药物采购和配送，完善药品供应保障体系

1．健全基本药物采购机制。认真贯彻《江苏省基本药物集中采购考核评价暂行办法》（苏卫药政〔2012〕6号），坚持以区为单位网上集中采购、集中支付、全程监控。结合我区实际，按照基层医疗卫生机构基本用药规律，科学合理制定采购计划。做好与二级以上医疗机构基本药物采购联动，加强用药衔接。基本药物采购遵循质量优先、价格合理的原则。

2．保障基本药物供应配送和资金支付。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，配送企业应符合新修订的《药品经营质量管理规范》和信用等级等要求。引导药品生产经营企业和基层医疗卫生机构完善配送关系，确保基本药物及时足量供应。加强基本药物到货验收管理，完善基本药物货款统一支付制度。区卫生局设立基本药物采购结算账户，结合收支两条线管理、医保支付方式改革等，及时上缴周转金及货款，确保在规定时间内足额支付药品生产经营企业货款。区卫生局要加强对基本药物货款支付情况的监督检查。

3．加强基本药物采购、配供的考核评价。强化对药品供货企业、基层医疗卫生机构基本药物采购、配备和使用的考核评价，严格执行考核评价公示制度，将考核评价工作纳入目标管理，与绩效考核和奖惩挂钩。坚持网上监测与现场检查相结合，充分发挥省级采购平台的优势，加强基本药物采购情况的动态监测和管理，及时掌握采购计划执行情况、药品配送到位情况以及购药货款支付情况等，发现问题及时处理。

4．严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购过程中不按合同规定及时配送，供应不符合国家质量标准药品，以及向采购机构、医疗卫生机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。

5．建立廉价、短缺药品供应保障体系。按照省、市关于开展廉价、短缺药品生产供应工作的要求和统一部署，组织好廉价、短缺药品的供应保障，满足群众基本用药需要。

（二）完善基本药物使用和监管，保障群众基本用药需求

1．扩大基本药物制度实施范围。巩固基层医疗卫生机构实施基本药物制度成果，全区所有基层医疗卫生机构全部配备使用、零差率销售基本药物。进一步完善基本药物医保支付政策。对非政府办基层医疗卫生机构按规定提供的基本公共卫生服务给予合理补偿，将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。积极推动二级及二级以上医疗机构按规定优先配备使用基本药物，并逐步提高使用比例，加强与基层医疗卫生机构的用药衔接。

2．引导基层医务人员规范使用基本药物。加强医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，提高合理用药和规范诊疗水平，并开展“阳光用药”电子监察，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，向公众普及科学合理的用药知识，提高群众对基本药物的认知度和信赖度，促进临床首选、合理使用基本药物。

3．认真执行省新药物目录。认真执行国家基本药物目录（2012版）和调整后省增补药物目录。中药饮片的基本药物管理暂按国务院有关部门关于中药饮片定价、采购、配送、使用和基本医疗保险给付等政策规定执行，暂不实行零差率销售。

4．加强基本药物质量安全监管。严格基本药物生产、流通、使用、价格、广告监管，认真执行国家基本药物有关质量标准，规范流通秩序，依法查处违法违规行为。加大对重点品种的监督抽验力度，对基本药物电子监管从生产流通环节逐步扩大到使用环节，实现全过程电子监管。

（三）深化经费保障制度改革，完善稳定长效的多渠道补偿机制

1．落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。按照全市基层医疗卫生服务体系建设与发展规划，制订我区基层医疗卫生机构发展建设规划，并增强规划实施的严肃性。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。

2．完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。各级财政要进一步完善基层医疗卫生机构实施基本药物制度的补助机制。对政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度后，经常性收支差额补助纳入财政预算并足额安排，实行先拨付后结算。鼓励各地逐步按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。补助标准随着经济社会发展相应提高。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。

3．保障基本公共卫生服务经费。区财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费实行先预拨后考核结算，并随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置等任务，由财政按照服务成本核定补助。

4．全面实施一般诊疗费。基层医疗卫生机构按规定落实一般诊疗费政策。要严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付。

5．发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。提高参保人员在基层就诊医保报销比例，引导普通门诊下沉基层。推进医保支付方式改革，积极推行总额控制下的总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式，建立激励与约束并重的支付制度。鼓励使用中医药服务，将符合条件的中药（含中药饮片、中药制剂）和中医诊疗项目纳入基本医保基金支付范围，并适当提高新农合中医药报销比例。

（四）深化人事分配制度改革，增强基层医疗卫生机构运行活力

1．建立编制动态调整机制。根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，整合基层医疗资源，科学设置基层医疗机构，合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整。根据辖区服务人口、原有规模及业务工作量等情况，按规定核定乡镇卫生院编制，并在此编制内拿出一定比例的编制，通过公开招聘方式择优聘用取得执业助理医师以上资格的乡村医生纳入事业编制管理。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。结合中医医疗服务的实际，按照《常州市卫生局等五部门关于推进基层中医药服务能力提升工程的实施意见》（常卫中〔2013〕215号）的要求配备中医师。

2．深化人事制度改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行人员聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。

3．完善绩效考核制度。加强对基层医疗卫生机构的考核，健全以服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康状况等为主要内容的考核机制，中医药服务内容分值不低于10%，将考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。创新对基层医务人员的考核办法，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，探索推行“有效工时制”等考核模式，调动基层医务人员的积极性。

4．实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人采取择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。

5．提高基层医疗卫生机构人员待遇。在实施绩效工资的基础上，核定乡镇卫生院（社区卫生服务中心）平均工作量，与单位奖励性绩效工资总额挂钩。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按不超过60%的比例提取职工福利基金、奖励基金（其中：奖励基金提取比例不超过20%），结合省、市有关绩效工资政策统筹使用。在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，基础性绩效工资与奖励性绩效工资比例可达到4:6，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。探索设立卫生院院长及业务骨干奖励基金。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家和省有关规定给予奖励。

（五）完善基层医疗卫生服务体系，提升基层服务能力

1．明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。鼓励有条件的乡镇卫生院进一步加强特色科室建设。基础条件较好的中心卫生院和社区卫生服务中心，应进一步拓展医疗业务范围，优势专科达到二级医院水平。乡镇卫生院受区卫生局委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。考核结果经区卫生局审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。

2．推进基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局与建设。坚持政府主导，原则上政府在每个建制乡镇至少办好1所卫生院，对区域范围大、人口多的乡镇，可根据服务人口和服务半径设立卫生院分院；每个街道由政府办好1所社区卫生服务中心。按照区政府《关于明确武进区医疗卫生管理体制和经费保障机制的意见》（武政发〔2013〕141号）的规定，继续加大对基层医疗卫生机构基础设施建设和设备装备的投入。积极开展示范社区卫生服务中心、示范乡镇卫生院和示范村卫生室建设，到2015年，95%以上的社区卫生服务机构达到省定建设标准；50%的乡镇卫生院建成省级示范乡镇卫生院。推进预防接种数字化接种门诊建设，到2015年，基层医疗卫生机构预防接种数字化接种门诊覆盖率达60%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，到2015年，95%的乡镇卫生院、社区卫生服务中心及90%的村卫生室、服务站能够提供中医药服务。

3．加强基层医疗卫生机构人才培养。加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，继续做好全科医生转岗培训，实施全科医生特岗项目，确保到2015年实现每个社区卫生服务中心（乡镇卫生院）有3名合格的全科医生配备目标。开展区镇村医疗机构纵向合作，组织乡镇骨干医生到区、市级医院进修，区级医院可选派一定比例业务骨干到乡镇卫生院挂职，乡镇卫生院业务骨干可上挂县级医疗机构，逐步形成区镇村卫生人才柔性流动机制。注册多点执业的医师，在基层医疗卫生机构实际服务时间可计入卫生支农的时间。鼓励区级以上医院退休医生到基层医疗卫生机构执业，其原单位的退休待遇、福利和医疗保障保持不变。实施基层卫生人才“百千万”提升计划，继续实施大学生村医工程。对乡镇卫生院紧缺岗位的人员补充，根据实际需要，可适当放宽招考条件或降低开考比例，并积极探索注重实践技能考核的公开招聘方式。组织对乡镇卫生院人员每5年进行1次全员培训，对社区卫生服务中心专业技术人员开展专项培训。加强对基层医务人员的继续医学教育，选择适合的继续医学教育项目送教下基层，免费培训基层卫生人员。

4．转变基层医疗卫生机构服务模式。推进家庭医生制度建设，鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，建立家庭医生制度，开展家庭医生签约服务，到2015年，重点人群签约率达90%，居民签约率达30%，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。建立社区卫生服务中心与区级医院业务协作机制，合理分流病人，确保社区预防保健服务和门急诊人次占当地总量的比例分别稳定在70%和45%以上。推动政府办乡镇卫生院开展健康管理团队服务，积极开展乡村医生签约服务试点，推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度。到2015年，乡村卫生机构门急诊量占当地门急诊总量的比例稳定在80%以上，50%左右的住院服务由乡镇卫生院提供，力争区域内就诊率达到90%。

5．加强基层卫生信息化建设。将基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等作为重要内容，统一组织规划，统一技术规范和标准，推进基层医疗卫生机构信息系统建设。到2014年底，基本完成项目建设，应用覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。建立完善区级卫生信息平台，大力推进区域检查检验系统、影像系统、远程会诊系统建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。

6．加强债务化解长效管理。区镇人民政府作为基层医疗卫生机构债务化解工作的责任主体，在全面完成债务化解任务的基础上，建立健全制止发生新债的有效机制，加强化债工作的长效管理。

（六）加强乡村医生队伍建设，筑牢农村医疗卫生网底

1．加强村卫生室建设。合理规划村卫生室设置，原则上每个行政村设置1所村卫生室，每个村卫生室要按规定配备合格的乡村医生。对村卫生室主要通过购买服务的方式进行合理补助。推动乡镇卫生院领办村卫生室，积极开展镇村一体化管理。采取政府投入及村集体支持、社会捐助等多种方式，推进村卫生室标准化建设。到2015年，村卫生室全面达到标准化建设要求，镇村卫生机构一体化管理全覆盖，“十统一”管理进一步规范。

2．优化乡村医生队伍结构。村卫生室从业人员原则上按照服务人口1‰-1.2‰比例配备。探索建立乡村医生免费定向培养工作，及时为村卫生室补充符合执业资格条件的人员。开展乡村医生在岗培训，鼓励参加规范学历教育，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。支持城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校大专以上毕业生到村卫生室工作。可在按规定核定的乡镇卫生院编制内拿出一定比例的编制，通过公开招聘方式择优聘用取得执业助理医师以上资格的乡村医生纳入事业编制管理。到2015年，每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师，乡村医生队伍总体水平明显提高。

3．全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生室、乡镇卫生院的基本公共卫生分工和资金分配比例，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，并根据考核结果及时拨付相应比例的服务经费，不得挤占、截留或挪用。综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，采取专项补助的方式，对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿。定额补偿标准按照服务人口数量或核定后的乡村医生人数确定，补助水平与当地村干部的补助水平相衔接。根据村卫生室执业人员的服务年限、岗位职责、学历水平等因素合理制定补助分配办法，对作出突出贡献、获得市级以上荣誉称号的乡村医生应进一步提高补助水平。

4．合理解决乡村医生保障问题。认真贯彻落实省有关部门关于解决乡村医生养老保障问题的意见，符合条件的乡村医生可参加企业职工基本养老保险制度；对男年满60周岁、女年满55周岁，未参加企业职工基本养老保险制度等社会保障制度且符合我区有关政策规定的退职乡村医生，由当地政府给予适当补助，妥善解决老年乡村医生的保障和生活困难问题。继续为在岗乡村医生建立医疗事故险。

（七）健全医药卫生监管体制，加强基层医疗卫生服务监管

1．加强卫生行业监管。区卫生局要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗菌药物、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处未按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力造成恶劣社会影响等后果的，严格追究相关责任人的责任。区卫生局设立监督举报电话，加强社会监督。

2．积极推进党务、院（中心）务公开工作。基层医疗卫生机构要积极开展党务公开、院务公开示范点创建活动，定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，认真执行相关收费和价格政策，主动接受社会监督。

3．发挥医保和价格的监督制约作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。

4．加强医德医风建设。认真落实医疗卫生机构从业人员行为规范和医德考评制度，建立诚信制度和医务人员医德医风档案。深入推进“三好一满意”活动，加强基层医务人员的人文素质和职业素质教育，加大先进典型的培养和宣传力度，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。

三、保障措施

（一）强化工作责任。把巩固完善基本药物制度和基层运行新机制作为当前深化医改的一项重要工作，抓紧研究出台相关配套文件，完善基层医改的政策体系。要严格落实责任制，加大资金投入，建立强有力的组织实施机制，确保各项工作顺利推进。

（二）强化督导考核。将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理。各有关部门要加强督促检查，实行分类指导，并通过约谈、通报等办法推动改革任务有效落实。鼓励基层积极探索创新，围绕基层医改重点难点问题，因地制宜探索深化改革的有效方法和路径，不断丰富拓展基层医改的实践。

（三）强化宣传引导。深入开展政策和业务培训，提高从事医改各级干部和基层医务人员的执行力。坚持正确的舆论导向，做好基层医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题。大力宣传基层医改的进展、成效和典型经验，合理引导社会预期，为持续推进改革营造良好的舆论氛围和社会环境。

常州市武进区人民政府办公室

2013年10月28日 

抄送：区委办公室，区人大常委会办公室，区政协办公室。

常州市武进区人民政府办公室             2013年10月29日印发

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